簡(jiǎn)介

郡縣制是指對(duì)中國(guó)古代實(shí)行的中央集權(quán)體制下，郡、縣二級(jí)政權(quán)的地方行政制度（類似于行政區(qū)劃）的總稱。

西周時(shí)縣大於郡，《逸周書作雒》：“千里百縣，縣有四郡”；《左傳》哀公二年：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡”。春秋時(shí)代一些諸侯國(guó)為了加強(qiáng)管理而置縣和直接任命一些不得世襲的官員為地方官。後來晉又在國(guó)內(nèi)置郡。由國(guó)君任免地方官，這制度使分散的權(quán)力層層集歸中央，防止因分封而導(dǎo)致分裂。至戰(zhàn)國(guó)時(shí)代這種制度逐漸為各強(qiáng)國(guó)采用，逐漸減少分封於貴族的地區(qū)。

縣制起源于春秋時(shí)期的楚國(guó)，楚武王熊通。熊通，先楚熊坎的次子，奪得兄長(zhǎng)熊旬的王位自立為楚王。在三年之后便想渡江攻打西周在漢中布置的重鎮(zhèn)，但是第一次失敗了，于是回國(guó)養(yǎng)精蓄銳，之后吞并了周圍的國(guó)力衰弱但物資豐富的權(quán)國(guó)，改權(quán)國(guó)為權(quán)縣，熊通命權(quán)王做了縣尹，權(quán)王哪肯舍棄王位做一個(gè)小縣尹呢，于是私下召集兵馬發(fā)生叛亂，楚王熊通知道后馬上發(fā)兵平亂，將權(quán)王帶回楚國(guó)看管，又在權(quán)縣選拔人才做縣伊。這是中華縣制之肇始。

郡制起源于春秋時(shí)期的秦國(guó)，秦穆公嬴任好。嬴任好，秦德公少子，秦宣公、秦成公之弟，被《史記》認(rèn)定其為春秋五霸之一。秦穆公九年（前651），晉公子夷吾（即晉惠公）對(duì)秦國(guó)使者談到“君實(shí)有郡縣”，為秦國(guó)設(shè)郡的最早記載，也是中國(guó)歷史上最早關(guān)于郡制的記載。

秦始皇統(tǒng)一天下之前，縣大于郡，千里百縣，縣有四郡，因此秦始皇之前的地方行政制度為“縣郡制”。秦始皇統(tǒng)一天下後，曾出現(xiàn)過應(yīng)否置郡的爭(zhēng)論。當(dāng)時(shí)不少大臣，特別是李斯的上司王綰，認(rèn)為原楚國(guó)、燕國(guó)、齊國(guó)等地的領(lǐng)土都遠(yuǎn)離秦國(guó)，主張實(shí)行分封，授各地貴族予世襲的諸侯名份，惟身為廷尉的李斯認(rèn)為分封制是周朝諸侯混戰(zhàn)的根源，他大膽地反駁道，周制訂的這個(gè)政策已經(jīng)證明是一個(gè)政治災(zāi)難。周王室的親戚一旦取得了他們的土地，立刻互相疏遠(yuǎn)和進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)，而天子則無力阻止他們，所以結(jié)論是“置諸侯不便”。他力排眾議建議實(shí)行郡縣制，并得到秦始皇的采納。在郡縣制底下，共設(shè)三十六郡，每郡有守（相當(dāng)于省長(zhǎng)）、尉（相當(dāng)于防區(qū)司令）和監(jiān)（相當(dāng)于監(jiān)察專員）各一?？は螺牽h；郡（守）與縣（令），由皇帝直接任命。秦代至此成為為中國(guó)歷史上最早在全境推行“郡縣制”的朝代。至漢代仍承襲這個(gè)制度，形成州郡縣三級(jí)行政管理，自此成為日後各朝地方政制的基礎(chǔ)，直到唐朝，才被道路制所取代。

唐代柳宗元寫有政論文章《封建論》，認(rèn)為中國(guó)分封制度是百害而無一利，并闡發(fā)了郡縣制的優(yōu)越性。

來歷

春秋時(shí)代，隨著世卿世祿制被官僚制的取代，地方組織也逐漸由采邑制轉(zhuǎn)為縣制~郡制?？h與郡的出現(xiàn)，同春秋時(shí)的政治形勢(shì)的發(fā)展有密切的關(guān)系。春秋初期，諸侯國(guó)內(nèi)普遍實(shí)行采邑制度。到了中后期，由于土地私有制的發(fā)展和按田畝征收賦稅，原有的采邑制度已不能適應(yīng)新的形勢(shì)。這時(shí)，一些國(guó)家在所占有的領(lǐng)地的地方推行由國(guó)君直接管理的縣郡管理體制。最初的郡大多建于邊境地區(qū)，區(qū)域雖大，地位卻比縣低。晉國(guó)的趙簡(jiǎn)子曾于公元前493年宣布克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡?！蹲髠鳌钒Ч赀@是我國(guó)歷史上推行縣郡兩級(jí)制的開端。這個(gè)時(shí)候縣的建制高于郡。開始時(shí)，縣和郡都是有國(guó)君派官駐守，后來為了擴(kuò)大兼并和抵御外敵的需要，就成了固定的地方政權(quán)組織，有權(quán)應(yīng)變邊境的突發(fā)事變。發(fā)展到了戰(zhàn)國(guó)時(shí)，隨著邊地日益繁榮，就在郡下分設(shè)若干個(gè)縣，郡在建制上的地位高于縣，并逐漸形成郡縣兩級(jí)地方組織。

光有中央政府機(jī)構(gòu)而無地方行政機(jī)構(gòu)，仍然形不成強(qiáng)大的封建統(tǒng)治網(wǎng)絡(luò)。但建立什么樣的地方行政機(jī)構(gòu)，這在秦統(tǒng)一六國(guó)之后是經(jīng)歷了一場(chǎng)激烈爭(zhēng)論的。以丞相王綰為首的群臣，主張沿用周代以來的封國(guó)建藩制度，分封諸皇子為王。他們的理由是有利于統(tǒng)治新征服的六國(guó)地區(qū)。而廷尉李斯則力排眾議，主張廢除分封諸侯制度，全面推行郡縣制度。很顯然，李斯的主張符合專制皇權(quán)和統(tǒng)一的要求。因而得到了秦始皇的采納，將全國(guó)分為三十六郡。后隨邊境的不斷開發(fā)和郡治的調(diào)整，增至四十余郡。

郡，是中央政府轄下的地方行政單位，其組織機(jī)構(gòu)與中央政府略同，設(shè)郡守、郡尉、郡監(jiān)（監(jiān)御史）。郡守，為一郡最高行政長(zhǎng)官，掌全郡政務(wù)，直接受中央政府節(jié)制；郡尉，輔佐郡守，掌管全郡軍事；郡監(jiān)，掌監(jiān)察工作。

郡以下設(shè)縣或道?？h是秦朝統(tǒng)治機(jī)構(gòu)中關(guān)鍵的一級(jí)組織，是從中央到地方政府機(jī)構(gòu)中具有相對(duì)獨(dú)立性的一個(gè)單位。內(nèi)地設(shè)縣，邊地少數(shù)民族地區(qū)設(shè)道。滿萬戶以上的縣設(shè)縣令，不滿萬戶的設(shè)縣長(zhǎng)。令、長(zhǎng)為一縣之首，掌全縣政務(wù)，受郡守節(jié)制?？h令下設(shè)尉、丞。尉，掌全縣軍事和治安；丞，為縣令或縣長(zhǎng)的助手，掌全縣司法。

縣以下設(shè)鄉(xiāng)、里和亭。鄉(xiāng)和里是行政機(jī)構(gòu)，亭為治安組織。鄉(xiāng)設(shè)三老、嗇夫和游徼。三老掌教化，嗇夫掌訴訟和稅收，游徼掌治安。鄉(xiāng)以下為里，是秦國(guó)最基層的行政單位。里設(shè)里正或里典，其職能除與鄉(xiāng)政權(quán)職能大體相同外，還有組織生產(chǎn)的任務(wù)。此外，還有司治安、禁盜賊的專門機(jī)構(gòu)亭。秦規(guī)定，兩亭之間相隔十里，設(shè)亭長(zhǎng)。亭遍布于城鄉(xiāng)各要地。鄉(xiāng)里的作用逐漸強(qiáng)化，并超過郡縣，民間有知鄉(xiāng)里，不知郡縣的說法。

歷史沿革

春秋時(shí)期已有縣、郡的設(shè)置。春秋的縣可分為兩種類型：楚和秦的縣都直屬于君主；晉、吳的縣多是卿大夫的封邑。兩者都是直屬于國(guó)君的別都，具有邊防重鎮(zhèn)的作用。楚武王滅掉權(quán)國(guó)，將其改建為縣，是為設(shè)縣之始。春秋后期，縣制開始逐漸推行于內(nèi)地。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，縣的設(shè)置已較廣泛，并轉(zhuǎn)變?yōu)樽鳛榈胤秸?quán)而實(shí)行官僚制度的縣制?？h令為一縣之長(zhǎng)，由國(guó)君任免?？h之下有鄉(xiāng)、里等作為國(guó)家對(duì)居民進(jìn)行控制的基層組織單位?？さ脑O(shè)置要較縣為晚。秦穆公九年（前651），晉公子夷吾（即晉惠公）對(duì)秦國(guó)使者談到“君實(shí)有郡縣”，為秦國(guó)設(shè)郡的最早記載。而后，晉、趙、吳相繼設(shè)置了郡。這一時(shí)期的郡地位比縣為低，但縣與郡之間并無相統(tǒng)屬的關(guān)系。到了戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，有名可考的最早設(shè)置的郡當(dāng)為魏文侯時(shí)的西河郡（吳起曾為西河守）、上郡和楚悼王時(shí)的宛郡。隨著邊防設(shè)郡之地逐漸繁盛，內(nèi)地的縣逐漸增多，需要建立起更高一級(jí)的管理機(jī)構(gòu)，于是就形成了郡、縣兩級(jí)制的地方管理體系。郡守為郡之長(zhǎng)，多由武官充任，有征兵領(lǐng)軍之權(quán)。至戰(zhàn)國(guó)末年，各國(guó)郡縣的設(shè)立已很普遍。

秦統(tǒng)一后郡縣制遂遍行于全國(guó)，漢繼秦制，比秦更為嚴(yán)整。司馬遷說秦始皇分天下為36郡，《晉書》以為統(tǒng)一后又有所增設(shè)，可達(dá)40郡之多。漢時(shí)不斷增立新郡，東漢順帝時(shí)全國(guó)共有105郡國(guó)。國(guó)指諸侯王國(guó)，武帝以后，國(guó)的地位相當(dāng)于郡。一郡所統(tǒng)之縣，一般約為20縣上下，一郡總?cè)丝跀?shù)以20萬左右者居多，多者也可逾百萬。漢代一縣，其面積大約為方百里。漢代列侯所食之縣曰侯國(guó)，皇后、公主所食之縣曰邑，有少數(shù)族居住之縣曰道?？h之下置有鄉(xiāng)、亭、里。里是民戶聚集之處，猶如后世之村落。秦稱郡之長(zhǎng)官為守。漢景帝時(shí)改名太守，西漢時(shí)郡的軍事平時(shí)似主要由郡尉主管。由于郡守要兼領(lǐng)武事，故當(dāng)時(shí)人常以“郡將”稱之?？ぶL(zhǎng)官，除太守外，秦置監(jiān)、尉。西漢置尉而不置監(jiān)。景帝時(shí)改尉為都尉。都尉和太守的治所可分設(shè)于兩地。都尉也設(shè)府置官屬，在郡中和太守并重，有時(shí)可代太守行事?？h之長(zhǎng)官為令、長(zhǎng)。新莽時(shí)曾將令、長(zhǎng)改名為“宰”?！稘h書》說縣滿萬戶者，其長(zhǎng)官稱令，不滿者稱長(zhǎng)。令、長(zhǎng)的職責(zé)是掌管一縣的治安、刑訟及賦斂徭役等事。令、長(zhǎng)之下設(shè)丞一名，以主文書、倉(cāng)庫(kù)和監(jiān)獄。又設(shè)尉，專管武事，大縣則設(shè)左尉、右尉各一人。漢代的太守、令、丞、尉皆由中央任免。

秦朝

秦統(tǒng)一后郡縣制遂遍行于全國(guó)﹐司馬遷說秦始皇分天下為三十六郡﹐《晉書》以為統(tǒng)一后又有所增設(shè)﹐可達(dá)四十郡之多﹐王國(guó)維等又以為有四十幾郡（見秦朝行政區(qū)劃）。究竟多少郡﹐尚難確定?？ひ韵碌囊患?jí)行政機(jī)構(gòu)是縣或道。內(nèi)地均設(shè)縣，只有邊地少數(shù)民族才設(shè)道。道和縣是平行的，道、縣均是郡下一級(jí)的行政組織，其官制大約也略同。西漢時(shí)不斷增立新郡（見西漢行政區(qū)劃）﹐據(jù)平帝元始年間的記載﹐全國(guó)共有一百零三郡國(guó)(見西漢郡國(guó))﹐到東漢時(shí)（見東漢行政區(qū)劃），據(jù)東漢順帝時(shí)的記載﹐全國(guó)當(dāng)時(shí)共有一百零五郡國(guó)(見東漢郡國(guó))。國(guó)指諸侯王國(guó)﹐武帝以后﹐國(guó)的地位相當(dāng)于郡。秦在京師地區(qū)設(shè)內(nèi)史以統(tǒng)縣﹐西漢初因之。武帝時(shí)乃份內(nèi)史之地為京兆﹑左馮翊﹑右扶風(fēng)﹐或稱為“三輔”﹐實(shí)則為三郡。東漢在都城所在的洛陽(yáng)地區(qū)設(shè)河南尹﹐也相當(dāng)于一個(gè)郡太守。一郡所統(tǒng)之縣﹐多少不等﹐一般約為二十縣上下﹐屬縣最多之郡當(dāng)推西漢的瑯邪郡﹐有屬縣五十一﹔最少者為玄菟郡﹐僅轄三縣。一郡總?cè)丝跀?shù)以二十萬左右者居多﹐多者也可逾百萬。兩漢百萬人口以上的郡有十幾個(gè)﹐其中最多者為西漢的汝南郡﹐達(dá)二百五十九萬人﹔少者不過幾萬﹐甚至象東漢時(shí)的朔方郡﹐僅七千多人。

漢代一縣﹐其面積大約為方百里。人口稠密之地﹐不足方百里者也可成縣﹔

而人口稀少之地﹐一縣或遠(yuǎn)超過方百里。漢代列侯所食之縣曰侯國(guó)﹐皇后﹑公主所食之縣曰邑﹐有少數(shù)族居住之縣曰道。據(jù)西漢平帝時(shí)的統(tǒng)計(jì)﹐當(dāng)時(shí)全國(guó)縣﹑邑﹑道﹑侯國(guó)﹐總數(shù)為一千五百八十七﹔東漢順帝時(shí)的記載﹐總數(shù)為一千一百八十。縣之下置有鄉(xiāng)﹑亭﹑里。平帝時(shí)全國(guó)共有六千六百二十二鄉(xiāng)﹐二萬九千六百三十五亭。由此推測(cè)﹐每縣下面大約有九鄉(xiāng)和十幾亭。里是民戶聚集之處﹐猶如后世之村落。

從長(zhǎng)沙馬王堆漢墓出土的地圖來看﹐西漢初﹐一里的戶數(shù)多少不等﹐多者百余戶或幾十戶﹐少者才十幾戶﹐有的史書以為漢代一里百家﹐恐不會(huì)如此整齊?？たh之長(zhǎng)官秦郡一級(jí)的最高長(zhǎng)官是郡守?？な刂略O(shè)丞，輔佐郡守管理郡中的行政及刑獄工作，郡的軍事和治安則由郡尉負(fù)責(zé)。郡尉不干預(yù)民事，與郡守的職責(zé)有明確分工。統(tǒng)一后，在郡一級(jí)增置了監(jiān)察史，負(fù)責(zé)監(jiān)督百姓及官吏，職務(wù)類似于中央的御史大夫，也有牽制郡守的作用。

秦制滿萬戶以上的縣設(shè)縣令，不滿萬戶的縣設(shè)縣長(zhǎng)，是為一縣之首。縣令下設(shè)丞、尉?？h尉負(fù)責(zé)一縣的軍事和治安。由于秦王朝政權(quán)具有軍事專制的特點(diǎn)，所以縣尉的任務(wù)特別繁重，舉凡一切軍事、治安、征發(fā)徭役、管理士卒等事，均要由縣尉主持完成，稍有差錯(cuò)就要受到嚴(yán)厲制裁。由于縣尉任務(wù)繁重，所以每一個(gè)縣的縣尉不止一人，可能有二至四個(gè)縣尉。

商鞅變法時(shí)，廢分封，行縣制。秦統(tǒng)一后，秦始皇采納李斯的建議，決定在全國(guó)范圍廢除分封制，以郡縣制作為中央控制地方的制度。

郡，是中央政府以下最高一級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，國(guó)土空前廣袤，分天下為三十六郡?！翱ぁ痹O(shè)郡守、郡尉、監(jiān)御史等職官，分掌行政、

兵事、監(jiān)察職責(zé)。郡守是郡的最高行政長(zhǎng)官，對(duì)上承受中央命令，對(duì)下督責(zé)所屬各縣。設(shè)置于少數(shù)民族聚居地的同級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)成為“道”?？h級(jí)一下有“鄉(xiāng)”、“里”兩級(jí)地方基層行政機(jī)構(gòu)。此外，還有負(fù)責(zé)地方治安并兼管公文傳遞的“亭”。

縣，是郡的下級(jí)行政機(jī)構(gòu)?？h的長(zhǎng)官稱縣令,由朝廷任命，主要任務(wù)是治理民眾，管理政財(cái)、司法、獄訟和兵役。郡守通過每年的考核和平時(shí)的檢查，對(duì)縣令的工作進(jìn)行考察。

秦朝這套從中央到地方的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，管制有明確的職責(zé)分工，既相互配合，又彼此牽制，統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的最高統(tǒng)治權(quán)掌握在皇帝一人手中，確保了封建地主專制統(tǒng)治。這套金字塔般統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的建立，標(biāo)志著封建專制主義中央集權(quán)制度進(jìn)一步強(qiáng)化。

郡縣制與西周分封制相比較，最主要的差別在于形成了中央垂直管理地方的形式。西漢王朝繼續(xù)推行郡縣制。漢初曾分封諸侯王而形成“郡”、“國(guó)”并存的局面，后逐步消除與中央抗衡的地方割據(jù)勢(shì)力，使“大一統(tǒng)”政體更為鞏固。

漢朝

漢景帝時(shí)改名太守﹐新莽時(shí)曾改為“大尹”或“連率”﹐東漢時(shí)仍稱太守。太守之秩為二千石或比二千石的﹐有的大郡太守為中二千石。

太守的職責(zé)是掌管一郡的民政和軍事。但西漢時(shí)郡的軍事平時(shí)似主要由郡尉主管。太守常要“行縣”﹐以省察各縣令﹑長(zhǎng)的治狀。春天到各縣去“行春”﹐以勸課農(nóng)桑。太守掌握著一郡的司法權(quán)﹐對(duì)民事﹑刑事案件都可作出最后的判決。貢士進(jìn)賢﹐即按中央的要求向上推舉各種人才﹐也是太守的一項(xiàng)重要任務(wù)﹐漢代謂之察舉。西漢時(shí)﹐每年秋天﹐太守主持“都試”以講武?；实巯蛱仡C發(fā)發(fā)兵用的銅虎符?？ぶ腥舭l(fā)生武裝暴動(dòng)﹐太守要率兵前往鎮(zhèn)壓。邊郡太守還須率領(lǐng)官屬﹑軍隊(duì)與來犯之?dāng)辰讳h作戰(zhàn)。由于郡守要兼領(lǐng)武事﹐故當(dāng)時(shí)人常以“郡將”稱之。

郡之長(zhǎng)官、除太守外、秦置監(jiān)﹑尉。西漢置尉而不置監(jiān)。景帝時(shí)改尉為都尉。都尉的職務(wù)是典武職甲卒。都尉和太守的治所可分設(shè)于兩地。都尉也設(shè)府置官屬﹐在郡中和太守并重﹐有時(shí)可代太守行事。漢武帝時(shí)曾一度命令東郡不置守﹐使都尉吾丘壽王主一郡之政。西漢時(shí)沿邊諸郡﹐還增設(shè)部都尉數(shù)人。東漢初年﹐除邊郡外﹐皆不設(shè)都尉。不過后來有的內(nèi)郡也仍有設(shè)者。

太守屬官有丞﹑五官掾﹑主簿﹑督郵﹑諸曹掾史。丞為太守之助手﹐五官掾則有太守“股肱”之稱。主簿管文書。督郵主要職責(zé)是監(jiān)察各縣﹐西漢時(shí)一郡似乎置督郵兩名﹐如河?xùn)|郡分南北兩部﹐每部設(shè)督郵一名。東漢時(shí)一郡所置督郵增多到三名或四五名﹐多數(shù)郡是三名。督郵除督察縣令﹑長(zhǎng)外﹐還管制地方的奸猾豪強(qiáng)﹐成為守相之耳目?？ぴO(shè)置分管具體事務(wù)的部門曰曹﹐郡曹有十幾種之多﹐其中如功曹是專管官吏的選署﹑升黜﹐戶曹﹑集曹管戶籍及征集租谷等事﹐金曹管錢幣及鹽鐵生產(chǎn)﹐倉(cāng)曹管倉(cāng)廩﹑積貯﹐辭曹﹑決曹管獄訟﹐賊曹管武備和治安﹐每曹皆置掾﹑史主其事。但也有不置曹而設(shè)掾者﹐如設(shè)文學(xué)掾主管學(xué)官﹐設(shè)市掾管理市場(chǎng)交易﹐設(shè)都水掾﹑道橋掾以主管水利興修和造橋筑路﹐掾﹑史主秩為百石。在掾史之下還有書佐﹑循行﹑干等小吏。

縣之長(zhǎng)官為令﹑長(zhǎng)。新莽時(shí)曾將令﹑長(zhǎng)改名為“宰”?！稘h書》說縣滿萬戶者﹐其長(zhǎng)官稱令﹐不滿者稱長(zhǎng)。實(shí)際上漢代縣官稱令或稱長(zhǎng)﹐有時(shí)也與其縣之重要與否有關(guān)﹐不單是決定于民戶的多少。令的秩為六百石到千石﹐長(zhǎng)的秩為三百石到五百石。

令﹑長(zhǎng)的職責(zé)是掌管一縣的治安﹑刑訟及賦斂徭役等事。令﹑長(zhǎng)之下設(shè)丞一名﹐以主文書﹑倉(cāng)庫(kù)和監(jiān)獄。又設(shè)尉一名﹐專管武事﹐大縣則設(shè)左尉﹑右尉各一人。丞﹑尉之秩為二百石到四百石﹐又設(shè)廷掾以監(jiān)鄉(xiāng)。縣也設(shè)置十幾個(gè)曹的掾﹑史﹐以分掌縣內(nèi)的許多具體事務(wù)。

漢代的太守﹑令﹑丞﹑尉皆由中央任免﹐而守﹑令以下的掾?qū)賱t歸守﹑令辟除﹐故漢人又稱郡縣掾﹑史為門下掾史。除三輔和邊郡外﹐多任用當(dāng)?shù)厝藶槔簟?/p>

鄉(xiāng)設(shè)三老以掌教化﹐設(shè)嗇夫以聽訟和收賦稅﹐設(shè)游徼以禁盜賊。亭有亭長(zhǎng)﹐里有里典或里魁﹑里正。

郡縣制確立后﹐中央通過考課和監(jiān)察以加強(qiáng)對(duì)地方政權(quán)的控制。秦漢之制﹐郡守于每年秋冬向中央上計(jì)﹐縣也同樣要上集簿于郡﹐中央或郡即在這時(shí)各對(duì)其下屬進(jìn)行考核﹐根據(jù)他們的治狀而定殿最。守﹑令有功者可受獎(jiǎng)賞或升遷﹐有過者輕則貶秩﹐重則免官﹑服刑。和考課相輔而行的是監(jiān)察制。中央派郡監(jiān)或刺史以監(jiān)郡﹐郡縣也各派督郵或廷掾以監(jiān)縣或鄉(xiāng)。刺史﹑督郵等可隨時(shí)按劾有罪贓的守﹑令或其它官吏。由于自上而下的層層督課﹐使得中央政令能較為順利地貫徹到最基層﹐保證了政令的劃一性。為后來兩千年的地方行政體制奠定了堅(jiān)固的基礎(chǔ)。

東漢末年﹐原監(jiān)察區(qū)性質(zhì)的州轉(zhuǎn)變?yōu)榭ひ陨系男姓^(qū)﹐地方行政制度始成州郡縣三級(jí)。

隋唐以后

隋開皇三年(583)﹐罷天下諸郡﹐以州統(tǒng)縣。大業(yè)三年(607)﹐又改州為郡﹐郡置太守。唐武德元年(618)﹐復(fù)稱為州﹐州置刺史。唐玄宗天寶元年(742)﹐改州為郡﹐郡置太守。后又改回。自此﹐郡極少設(shè)置。至元﹐郡名完全廢棄，郡縣制改為州縣制。

作用

郡守、縣令(縣長(zhǎng))由皇帝直接任免，不得世襲?？たh制使君主有效地加強(qiáng)了中央集權(quán)，有利于政治的安定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。春秋初期，秦、晉、楚等國(guó)往往在新兼并的地方設(shè)縣?？h與卿大夫的封邑不同，是直接隸屬于國(guó)君的地方行政區(qū)域，有利于國(guó)君對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)的統(tǒng)治。春秋中期以后，設(shè)縣的國(guó)家增多，有的在內(nèi)地也設(shè)置了縣，縣開始成為地方行政組織。春秋末期，有的國(guó)家又在新得到的邊遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)置了郡。這時(shí)的郡，雖然面積比縣大，但是由于偏僻荒涼，地廣人稀，地位卻比縣低。進(jìn)入戰(zhàn)國(guó)后，郡所轄的地區(qū)逐漸繁榮，人口增多，于是在郡的下面分設(shè)了縣。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，各國(guó)先后在邊地和內(nèi)地設(shè)置了郡縣，產(chǎn)生了郡統(tǒng)轄縣的兩級(jí)地方行政組織。至此，郡縣制開始形成。

郡的長(zhǎng)官稱“守”，縣的長(zhǎng)官稱“令”，均由國(guó)君任免?？たh制使各諸侯國(guó)形成了中央、郡、鄉(xiāng)一套比較系統(tǒng)的行政機(jī)構(gòu)，對(duì)地主階級(jí)實(shí)行集權(quán)統(tǒng)治起了重要的作用。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，郡縣制雖然形成并得到了很大的發(fā)展，但由于各國(guó)分立，執(zhí)行情況不盡相同。直到秦統(tǒng)一中國(guó)后，為了加強(qiáng)中央集權(quán)，才健全了郡縣制，進(jìn)而在全國(guó)推廣。

郡縣制從根本上否定了分封制，打破了西周以來分封割據(jù)的狀況，中央通過考課和監(jiān)察加強(qiáng)了中央對(duì)地方的管理，有利于防止地方割據(jù)分裂，有力地維護(hù)了國(guó)家的統(tǒng)一。秦漢之制，郡守于每年秋冬向中央朝廷申報(bào)一年的治狀，縣也同樣要上集簿于郡，中央或郡即在這時(shí)各對(duì)其下屬進(jìn)行考核，有功者可受獎(jiǎng)賞或升遷，有過者輕則貶秩，重則免官、服刑。和考課相輔而行的是監(jiān)察制。中央派郡監(jiān)或刺史以監(jiān)郡，郡縣也各派督郵或廷掾以監(jiān)縣或鄉(xiāng)。刺史、督郵等可隨時(shí)按劾有罪贓的守、令或其他官吏。由于自上而下的層層督課，使得中央政令能較為順利地貫徹到最基層，保證了政令的劃一性。秦漢的郡縣制代替了周的分封制，也即從地方分權(quán)演進(jìn)為干強(qiáng)枝弱的中央集權(quán)制，為后來2000年的地方行政體制奠定了堅(jiān)固的基礎(chǔ)。東漢末年，原監(jiān)察區(qū)性質(zhì)的州轉(zhuǎn)變?yōu)榭ひ陨系男姓^(qū)，地方行政制度始成州郡縣三級(jí)。隋開皇三年（583），罷天下諸郡，以州統(tǒng)縣。至元，郡名完全廢棄，改為行省制度。

總之，郡縣制廢除了分封貴族時(shí)代的世襲特權(quán)，有利于形成中央對(duì)地方的垂直管理形式；廢除了分封制，基本上解除了地方分封割據(jù)勢(shì)力對(duì)中央政權(quán)的威脅，既是君主專制和中央集權(quán)制度的重要組成部分，也是官僚政治取代貴族政治的重要標(biāo)志。

發(fā)展

周、秦之變歷來被視作中國(guó)歷史的重要轉(zhuǎn)折，封建、郡縣之辨更是其間最重要的內(nèi)容。然而，郡縣制并非是商、周之制的斷裂，它仍然處于商、周傳統(tǒng)的延長(zhǎng)線上?？たh制的出現(xiàn)是春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代治理效率化競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，并有賴于官僚制度的成長(zhǎng)——更確切地說，郡縣制的出現(xiàn)是“治權(quán)”發(fā)展的結(jié)果。

秦漢以后，郡縣的功能與范圍大致不變，因?yàn)榭たh作為地方政區(qū)，主要任務(wù)是勸課農(nóng)桑、征收賦稅、維持治安?！翱h”的名稱一直沿用至今?？ひ患?jí)的行政區(qū)劃，唐宋多稱“州”，明清多稱“府”，但其性質(zhì)相近。由于郡（州、府）數(shù)量太大，不便于朝廷管理，故而在郡（州、府）之上還編有更高一級(jí)的政區(qū)，東漢末年至魏晉南北朝是“州”，唐代為“道”，宋代為“路”，元、明、清為“省”。

自秦始皇在全國(guó)范圍內(nèi)推行單一的郡縣制、中間經(jīng)由漢武帝予以穩(wěn)定，在兩千多年的歷史中，郡縣制一直是中國(guó)古代國(guó)家的基石。在今天中國(guó)學(xué)界討論的治理體系創(chuàng)新的議題中，郡縣制仍然是可資解讀的重要?dú)v史資源。

影響

郡縣制下的郡守和縣令都是由皇帝直接任免，從而使君主有效地加強(qiáng)了中央集權(quán)，有利于政治安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；郡縣制從根本上否定了分封制，打破了西周以來分封割據(jù)的狀況，加強(qiáng)了中央對(duì)地方的管理，有利于防止地方割據(jù)分裂，有力地維護(hù)了國(guó)家的統(tǒng)一,為現(xiàn)代的行政區(qū)劃劃分提供了重要的歷史參考。